引 言
党的十八届三中全会《关于全面深化改革的决定》明确提出加快生态文明制度建设。《决定》提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最为严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”《决定》中使用了“最为严格”的字样，这表明了我党对于生态保护的重视，也反映了我国现阶段对环境保护的不足。《决定》中将生态文明制度划分为：源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、环境治理和生态修复制度。司法权作为国家权力的重要组成部分，在生态文明制度建设过程中的作用主要体现在环境损害赔偿制度方面。检察机关作为国家法律实施的监督机关与代表国家行使公诉权力的公诉机关对生态环境的保护有天然优势。但是，关于检察机关以何种形式介入到环境保护中，理论上存在极大争议，司法实践中也有不同处理方法。
随着新民事诉讼法的出台，环境公益诉讼进入了可操作环节。新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。根据该条规定，环境民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，个人无权提出环境民事公益诉讼。但是，该条并未明确哪些机关是法律规定的机关，有关组织又包括那些？2015年1月1日起施行的《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”通过对比《民事诉讼法》与《环境保护法》的规定不得发现，前者将提起环境民事公益诉讼的主体划分为法律规定的机关与有关组织；后者仅确定了提起环境民事公益诉讼的相关组织的范围，但是对法律规定的机关并未涉及。因此，目前的法律规定并不能从根本上解决检察机关参与环境保护的法律地位问题。
下面笔者将从检察机关参与环境民事公益诉讼中的法律地位、实践操作等方面对检察机关应当如何参与环境保护进行论证，以期为检察机关更合理地参与环境保护理顺空间。在此需要明确的是，本文探讨的主题是检察机关在环境民事公益诉讼的法律地位与实践，而非就检察机关参与环境保护泛泛而谈，二者的内在的关系是：检察机关参与环境民事公益诉讼是检察机关作为国家司法机关履行环境保护职责的具体表现；但是检察机关参与环境保护并不限于检察机关参与环境公益诉讼。所以，本文仅选取是现实中检察机关参与环境保护比较常见的方式进行研究，即检察机关参与环境民事公益诉讼。
一、检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位分歧与实践处理
在新民事诉讼法尚未出台之前，我国理论界已经对检察机关参与环境民事公益诉讼进行了初步研究，形成了丰硕成果。我国司法实践部门也进行了大胆的尝试。归集起来大致分为检察机关直接以环境公益诉讼的原告提起环境公益诉讼；检察机关以支持起诉人的名义支持原告提出环境公益诉讼；检察机关督促环境保护行政部门提出环境公益诉讼三种方式。下面笔者将逐一分析。
（一）环境民事公益诉讼原告人说
环境公益诉讼原告人说认为：检察机关作为国家司法机关，具有法律实施的监督权与公诉权，应当充分发挥检察机关在保护环境公益方面的优势，积极参与到环境公益诉讼中，以原告的身份提起公益诉讼。为了论证检察机关作为环境民事公益诉讼人主体地位的正当性，很多学者专家从国家理论、检察权的内涵、司法能动性、域外借鉴等各个方面进行充分论证。具体而言：国家理论学说认为现代社会要求国家在公益领域积极行使职权，检察机关作为我国司法机关在环境公益保护中应当有所担当。检察权内涵说认为根据我国《宪法》与《人民检察院组织法》的规定检察机关享有的检察权分为法律监督权与公诉权，而公诉权设置的目的是为了保护国家公共利益，所以检察机关作为原告参与环境公益诉讼中是其公诉权的体现。司法能动性学说认为司法机关应当发挥司法的主观能动性，秉承服务大局的理念，高效快速的介入环境民事公益诉讼中。
实践中，检察机关作为环境民事公益诉讼人直接提起公益诉讼的事例屡见不鲜。比如，2008年贵州省贵阳市因山林植被保护纠纷，人民检察院以原告身份起诉；2009年2月江西省新余市因水污染纠纷，检察院以原告身份起诉；2010年9月广州市番禺区水污染纠纷，检察院以原告身份向番禺区法院起诉；2003年4月山东省乐陵市环境污染纠纷，检察院以原告身份起诉；2008年5月湖南省望城县灰尘、振动、噪声污染纠纷，检察院以原告身份起诉；2009年8月广州市番禺区水域污染损害赔偿纠纷，检察院以原告身份向广州海事法院起诉。
（二）环境民事公益诉讼支持起诉人说
支持起诉人说认为检察机关介入环境公益诉讼的地位是支持公民或者公益组织提起诉讼。因为公众是环境保护的最大收益者，对环境保护具有极强意愿与动力。环境权是人权的重要组织部分，我们应当将环境保护的权利归还于民众。但是，因为环境问题的复杂性、广泛性与专业性阻碍了民众维权的能力，所以检察机关可以作为支持人帮助公民或者公益组织提起诉讼进行维权。
实践中也不乏检察机关作为支持起诉人出现在环境公益诉讼的法庭上。比如，2009年8月佛山市南海区危险废物污染纠纷，检察院支持南海区丹灶镇政府提起诉讼；2014年12月27日广州市白云区水污染纠纷，白云区人民检察院作为支持起诉人支持村民的环境诉讼。
（三）环境公益诉讼督促起诉人说
督促起诉人说认为检察机关不宜直接提起环境民事公益诉讼。在我国环境保护体系下，环境保护行政机关属于直接负责的行政机关。当环境保护行政机关未依法实施法律，而怠于行使环境保护职权时，检察机关作为法律实施监督机关，有权督促环境保护行政机关进行起诉。如2010年12月云南省昆明市建设单位违反建设项目环保规定违法排污，检察院督促市环保局提起环境民事公益诉讼 。
综上，相关理论探讨与司法实践的尝试为探讨检察机关参与环境公益诉讼提供了丰富的研究素材，也积累了相关经验。环境民事公益诉讼原告说、环境民事公益诉讼支持起诉说、环境公益诉讼督促起诉人说都具有一定的合理性，但是笔者认为，探讨检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位应当从现行法律规定出发，根据现行法律与司法解释的规定确定检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位。
二、检察机关在环境民事公益诉讼中法律地位之匡正
（一）环境民事公益诉讼主体地位的诉讼法基础
正如前文所述，我国环境民事公益诉讼正式确定始于新《民事诉讼法》的修改。根据新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。可知，环境民事公益诉讼的诉讼主体是法律规定的机关与有关组织，为了更加深入的理解民事诉讼法该条规定，笔者认为有必要对新《民事诉讼法》几轮修改的过程有所了解。在民事诉讼法修改过程中，全国人大常委会法制工作委员会于2011年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上提交了《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》第8条规定：“增加一条，作为第五十五条：对污染环境、……等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”可见，此时将环境民事公益诉讼的主体限定为“有关机关、社会团体”。全国人大法制工作委员会于2012年4月24日向全国人大常委会提交的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》第9条规定：“增加一条，作为第五十五条：对污染环境、……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼”。诉讼主体由“有关机关、社会团体”转变为“法律规定的机关和有关社会团体”，这表明对有关机关提起环境民事公益诉讼了明确限制，只有法律规定的机关才能够提起环境民事公益诉讼。而本次修改对相关团体并为有所变化。民事诉讼法中最终确定的其诉讼主体是“法律规定的机关和有关组织”，需要说明的是“有关组织”比“相关团体”的范围要广泛。一般认为民事诉讼法中规定“法律规定的机关和有关组织”中“法律规定的”是对机关的限制，而非是对有关组织的限定。此处法律规定的机关应当是指狭义的法律，即全国人大及其常委会通过的法律规定的机关。比如，《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定了依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门有权对海洋环境污染向人民法院提起诉讼。
（二）检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位
根据民事诉讼法的规定，成为环境民事公益诉讼的主体必须是法律规定的机关和有关组织。在《环境保护法》修改过程中，人民曾经对明确环境民事公益诉讼的有关机关抱有极大期望，但是最终2015年1月1日生效的《环境保护法》并未对此进行明确，甚为遗憾。具体而言，《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”该条规定主要解决的是有关组织的范围确定问题。有人提出，《民事诉讼法》关于环境民事公益诉讼中提出的法律规定的机关并未排除检察机关作为环境民事公益诉讼原告主体，且实践中大量存在检察机关作为环境民事公益诉讼原告起诉，并取得了良好的社会效果，所以不应当否定检察机关作为环境民事公益诉讼原告主体资格。笔者认为，此种观点不妥当。因为，一方面，环境民事公益诉讼主体资格本质上属于诉权，而根据民事诉讼法的规定，其诉权的享有必须由全国人大及其常委会通过的法律予以确认；另一方面，检察机关作为国家司法机关，其权力的享有也应当有法律的规定，对于公权力内涵与外延的解读应当秉持法无明文规定皆禁止的理念。如果《环境保护法》对环境民事公益诉讼主体的规定令人遗憾，那么最高人民法院关于审理民事公益诉讼的司法解释为我们提供了更为明确的指引。
2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称：《解释》）。2015年1月6日，最高人民法院举行新闻发布会，发布了《解释》。2015年1月7日《解释》正式开始施行。《解释》第一条、第二条、第三条、第四条对提出环境民事公益诉讼的有关组织进行了明确且详细的规定。《解释》第11条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”。而《民事诉讼法》第15条的规定是：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。最高人民法院出台的司法解释效力比法律的效力低，所以其无权确定环境民事公益诉讼的诉讼主体。但是，作为我国最高审判机构出具的解释有权确定民事公益诉讼主体之外其他参与人的地位。显而易见，根据《解释》规定，检察机关在环境民事公益诉讼的地位是支持起诉人。
综上所述，笔者认为检察机关作为我国司法机关在环境保护中应当有所担当，但是在环境民事公益诉讼中的应有法律地位是支持起诉人。在现有法律与司法解释体系下，其无权作为环境民事公益诉讼主体直接提起环境公益诉讼。至于检察机关是否可以作为督促起诉人参与到环境民事公益诉讼中，笔者认为检察机关的督促起诉是其作为法律实施监督机关的应有职权，此项职权具有明确的法律规定予以确认，其应当享有督促起诉的权力。对检察机关参与环境民事公益诉讼的理论研究固然能够廓清人们对此问题的认识，但此问题终归是个法律问题，对检察机关法律地位的确定必须以我国现行法律为标准进行论证。笔者认为，随着《环境保护法》、最高人民法院司法解释的出台与生效实施，之前检察机关参与环境民事公益诉讼的混乱现象应当有所改观。
三、检察机关作为环境民事公益诉讼支持起诉人的实践探讨
根据《解释》规定，检察机关作为环境民事公益诉讼支持人的身份具有提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式。笔者认为，实践中检察机关以支持起诉人参与环境民事公益诉讼中，以下问题有待探讨：
（一）检察机关作为环境民事公益诉讼支持起诉人的管辖问题
既然《解释》赋予了检察机关支持起诉人的地位，且作为国家司法机关也应当承担环境保护的职责，而首当其冲的问题就是应当由哪一级人民检察院作为支持起诉人。根据《解释》第6条规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”。笔者认为，根据目前我国人民检察院与人民法院的层级体系，应当由与一审法院对应的检察机关作为支持起诉人。需要进一步探讨的是人民检察院对人民法院跨区域受理环境民事公益诉讼的支持起诉管辖权问题，根据《解释》第7条规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定”。这样就会出现，全省只有部分中级人民法院管辖全省环境民事公益诉讼。以湖南省为例，若湖南省高级人民法院经最高人民法院批准，确定长沙市中级人民法院管辖长沙市、株洲市、湘潭市三市的环境民事公益诉讼，那么作为支持起诉人的人民检察院如何确定？是否当然由长沙市人民检察院履行？如果湘潭市的社会组织向长沙市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，是否只有长沙市人民检察院才能提供支持？如果人民检察院支持起诉人的管辖问题无法得到合理有效解决，则会导致支持起诉成为单纯的宣言与口号。另人民法院具有跨区域管辖权在我国同样存在，比如铁路法院，海事法院。但是，铁路法院有对应的铁路检察院，而海事法院却只受理海商事案件，不存在对应检察院的介入，所以并不存在笔者提出的检察机关支持起诉问题。笔者初步认为，支持起诉人应当由与一审人民法院对应的人民检察院履行。
（二）检察机关作为环境民事公益诉讼支持起诉人的介入时间问题
根据《解释》规定协助的方式是提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。从解释的表述可知，检察机关作为环境民事公益诉讼支持人的作用主要体现在支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。质言之，检察机关作为支持起诉人支持的方向是社会组织提起诉讼，则检察机关对社会组织的相关支持行为应当在尚未提起环境民事公益诉讼之前。笔者认为此种理解有利于发挥检察机关作为支持起诉人的作用，因为如果限定检察机关在立案之后才能够做出支持起诉人出现，那么提供法律咨询、提交书面意见，特别是协助调查取证的功能将大大降低。但是，此种符合司法解释原意的理解却遇到了问题。主要的问题是因为检察机关介入时尚未立案，则公益诉讼的一审法院尚未确定，此时确定检察院是否合适？笔者认为，目前而言，尚未有较为妥当的解决方法，此问题需要在实践中予以明确。
（三）检察机关作为环境民事公益诉讼支持起诉人的调查取证权
对于检察机关作为支持起诉人的调取取证权的探讨涉及到我们民事诉讼的诉讼模式。一般而言，环境民事公益诉讼本质上属于民事诉讼，而我国民事诉讼采取对抗式诉讼模式，该模式要求民事诉讼过程中原被告双方处于平等地位，而法院居中裁判。法院一般不会以职权干预原被告双方的取证行为。如果严格按照我们民事诉讼对抗式模式，提起环境民事公益诉讼的有关组织与造成环境污染的被告之间处于平等地位，而检察机关作为环境民事公益诉讼支持起诉人的调取取证权的权能必然对上述对抗式诉讼模式有所冲击。这一问题有待进一步探讨。而笔者认为，检察机关在环境民事公益诉讼中担任支持起诉人的功能即在于其作为国家公权力机关，在取证能力上的天然优势，而且是其在全面掌握证据基础上提供书面意见的前提。因此，在环境民事公益诉讼中，应当赋予检察机关作为国家公权力机关应有的调查取证权。如果将检察机关的调取取证权不当限制，则从根本上否定了检察机关参与环境民事公益诉讼的意义。
结 语
环境保护是一个系统工程，环境保护同样需要系统性的制度予以保障，只有切实贯彻落实党的十八届三中全会中提出的建设生态文明的措施，才能够有效的保护环境。检察机关作为我国司法权力的重要组成部分，对保护环境责无旁贷，而检察机关保护环境的重要途径是积极的参与环境民事公益诉讼。根据《环境保护法》与《解释》的规定，检察机关在环境民事公益诉讼中的地位是支持起诉人，检察机关应当积极履行《解释》中规定的协助义务。通过为起诉人提供法律咨询、向人民法院提交书面意见、协助起诉人调查取证等方式切实的帮助起诉主体，以期更好的保护生态环境。
