环境公益诉讼是 20 世纪 70 年代源于美国的一种诉讼形态，旨在维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。[1] 近年来，对于如何加强环境权益保护，我国学界和政府也逐渐把注意力转移到环境公益诉讼制度。从我国当前国情看，建立环境公益诉讼制度是必要的，但是在制度设计上仍有一些问题需要完善。 

　　一、环境公益诉讼的正当性分析 

　　任何制度的生存都有其正当性基础，这种正当性基础的探讨不仅满足了人类心理所固有的逻辑偏好，也承担着说服公众接受规则治理的功能。[2]环境公益诉讼制度的确立，也是基于其正当性基础。 

　　(一) 法学角度 

　　环境公益诉讼的施行，与探讨日趋激烈的环境权紧密相关。从逻辑上说，环境权理论应该是环境公益诉讼理论的起点,因为权利是救济的前提。环境权是指人们“支配环境，享受良好环境”的权利，由于人类的正常生活与周围环境息息相关，环境污染或环境资源破坏都会影响到人类的生活状态，所以环境权不应专属于某一个人，而应涵盖个人、单位、国家乃至全人类所共同享有的有关环境的权利。环境权包含宁静权、日照权、净水权、眺望权、环境诉讼权、求偿权、环境管理参与权等多种权能，并且是属于全体国民共有的实体权利，任何人不能任意对其占有、支配和损害。基于此，当环境权这种实体权利遭受侵害时，依照诉权理论，环境权的享有者当然具有提起诉讼的权利。然而传统的诉讼法并未就此种权利纠纷产生的诉讼做出程序规定，环境公益诉讼的建立正是为了弥补传统程序法的缺陷，为环境权提供一条司法救济途径。 

　　（二）经济学角度     

　　环境公益诉讼的施行是否正当，从经济学角度考虑就是环境公益诉讼提起后是否可以最大限度地降低排污方与受污染方之间博弈的交易成本，并在新的法律环境下进行合作。由于环境公益诉讼所针对的必然是众多个体，因此理论上而言，排污方与受污染者间会存在较高的博弈交易成本。在先前缺乏环境公益诉讼渠道的情况下，在同样高交易成本条件下，排污方可以获得巨额利益，而受污染方很难获得赔偿，也就是双方之间很难形成合作型博弈。其结果是，排污方受益较多，受污染方则受损较多。而在环境公益诉讼施行的情形下，排污方可能就会考虑如果继续采用以往博弈方式，必然会遭受公益诉讼所带来的惩罚。从而可能采取合作立场，围绕环境问题，双方更有可能达成合作博弈，也就是排污方将部分污染收益分配给受污染方。从福利结果来看，现有理论可以证明，如果交易成本不变，合作的福利比不合作的福利来得更大。从全社会范围内，环境污染屡禁不止在经济上的根源在于环境资源的价值被低估，既然无法实现市场意义上的优化配置，那么就必然造成福利受损。这意味着，当前政府可以通过环境公益诉讼这项措施提高污染方污染环境的“违法成本”，进而使得资源配置更加优化，社会总体的福利效应提高。因此，环境公益诉讼从总体上节约了司法资源，符合法治经济的原则。 

　　环境公益诉讼制度的确立是当前国情的需要，符合社会发展规律，有其必要性和正当性，但作为一种刚建立的新制度，环境公益诉讼也不免存在一些问题。 

　　二、环境公益诉讼原告资格的认定问题 

　　原告资格的认定是环境公益诉讼的核心问题，赋予何种主体以原告资格，一直是理论界研究的热点所在，实践中也有许多不同的见解。2013年1月施行的新修改的《民事诉讼法》从法律层面规定了环境公益诉讼的主体。该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但由于“法律规定的机关和有关组织”规定过于笼统，且无相应司法解释予以细化，对环境公益诉讼主体资格的认定仍有许多分歧。2015年1月1日正式实施的新修改的《环境保护法》进一步把环境公益诉讼主体明确为环保社会组织。该法第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）对环境民事公益诉讼主体条件又作了详细的解释。   

　　环保社会组织作为原告参与环境公益诉讼，在理论上而言，相较于个人来说，对环境问题比较熟悉，有更强的组织性，能更大程度地发挥自身的专业能力。同时，作为独立于政府部门的社会组织，在参与诉讼过程中，受到的政府干扰更小，能够真正代表公共环境利益，有利于实现实体正义和程序正义。但经过考察现有环境公益诉讼实践状况，由环保社会组织担任环境公益诉讼主体还存在一些弊端。首先，目前我国环保社会组织的发展虽快，但仍然在起步阶段，整体呈现组织力量薄弱，数量不足，参与积极性欠缺等问题。其次，符合条件、有意愿、有能力提起环境公益诉讼的组织可能很少。根据国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文的阐述，目前符合修订后环境保护法第58条规定条件的环保组织，全国只有 300 多家。[3]也就是说，每个省、自治区、直辖市平均不到10家。根据中华环保联合会的调查报告，环保组织提起环境公益诉讼的主观意愿普遍不高。只有30%的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段；57%的环保组织则比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼；更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度。与较低的诉讼意愿相匹配，也仅有14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历。[4]再次，原告资格范围过窄。单一的把环境公益诉讼的主体界定为环保社会组织不利于对环境公益的周全保护。公益享有主体的多元化和不确定性决定了原告主体的多元化，多元化机制有利于避免个别主体的“失灵”现象，有利于充分调动全部主体的积极性，通过确定原告主体资格的顺位，能够有效避免司法资源的浪费，有利于对环境公益的周全保护，避免权力寻租。[5]而且《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关”和“有关组织”都可以提起环境公益诉讼，但现行法律只对“有关组织”进行界定，而未对“法律规定的机关”进行细化。 

　　针对上述问题，一方面应当转变观念，消除对环境公益诉讼的种种怀疑、担心和惧怕心理，提升环保社会组织参与环境公益诉讼的积极性。我们知道，环保社会组织的成立不是一朝一夕的事情，在环境公益诉讼即将施行的紧要阶段，靠临时成立多家环保公益组织增强环保社会组织的力量是不现实的，即使能够成立也需要等到五年以后才能成为适格主体，显然这一做法是行不通的。所以只能从提升现有环保社会组织参与公益诉讼的意愿来转变现状。环境公益诉讼目的是为了解决公共环境利益无人负责的问题，同时也可以在一定程度上解决当地有直接利害关系的人不敢诉、不能诉、不善诉的问题，把污染和破坏环境的行为纳入广大群众的监督之下。这种有序的公众参与，既不会产生滥诉、也不会影响行政机关和企事业单位依法工作和生产的效率，更不会影响社会稳定，当然也不会对原告有任何不利之处。对此，我们应当有充分的制度自信，坚信我们的环保法律是代表最广大人民根本利益的人民代表大会及其常务委员会制定的，我们的司法机构是社会主义法律制度的捍卫者。只要环保社会组织是按照法律规定提起环境公益诉讼，人民法院肯定会依法对公益诉讼案件进行受理、审理和判决，从而真正维护社会环境利益。在这一认识下，才能逐步破开环境公益诉讼这个“冰笼”，使每个环保社会组织敢诉、能诉、善诉。 

　　另一方面可以规定在符合条件的环保社会组织未提起环境公益诉讼时，由检察机关作为原告提起环境公益诉讼。虽然《解释》第11条规定检察机关只能通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼，有些学者也认为赋予检察机关提起环境公益诉讼原告资格有悖于当事人对诉权的自由处分，但我国正处于经济发展的转型期，经济快速发展的一个重要负面影响就是环境污染的发生。而我国环境公益诉讼的适格主体全国仅仅300余家，且以公益诉讼方式保护环境的意愿较低，也很难担负起对全国环境污染事件提起环境公益诉讼的责任。虽然新《环境保护法》将提起环境公益诉讼的原告限定为环保社会组织，但这并不否认对检察机关是否可以作为适格主体进行学理探索的价值。因为立法者排除检察机关提起民事公益诉讼只是一种阶段性的选择，而由检察机关提起环境公益诉讼又具有一定的合理性，并且可以同《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的机关”相呼应。首先，检察机关作为公益的守护者，由其提起环境公益诉讼有利于更好地保护环境公益。与检察机关提起刑事附带民事诉讼原理相同，检察机关提起诉讼都是为了维护国家、集体等社会公共利益免受损失。既然在刑事上可以规定检察机关作为挽回社会公共利益的诉讼主体，民事上当然可以借鉴。而且在环境领域，还是当环保社会组织未提起环境公益诉讼时，才由检察机关介入，实体、程序都更为合理，有利于实现公平正义。其次，检察机关提起环境公益诉讼有其特定的优势。检察机关系宪法和法律赋权的公权机关，相对于环保社会组织，调查取证更便利。而且，当前司法改革一直强调司法独立，并且全国已经逐渐开始实行省以下检察机关财政统一管理的模式，这样相对于其他机关受地方政府影响更小，更具有独立性，从人力、财力上都更有保障，也更富有效率。再次，检察机关提起环境公益诉讼与实现诉讼公平是一致的。检察机关作为公权力机构，在环境公益诉讼中，调查取证、查阅资料都更具优势，但这并非意味着对被告的不公平。因为被告大多是经济实力雄厚的企业，地方影响力较大，检察机关提起诉讼反而能扭转一般环境公益诉讼中原告过于弱势的局面，形成庭审中的平等对抗。至于检察机关既作为原告主体又作为审判监督主体也不存在冲突，因为检察机关在机构组织上会保证起诉部门与法律监督部门的互相独立，而且最终审判权依然掌握在法官手中。 

　　需要指出的是，此处所指检察机关是指市级检察机关。当然，笔者并不是建议每个市级检察机关都具有提起环境公益诉讼的资格，而是由一个省、自治区或直辖市单独成立一个或者指定某几个检察院承担提起环境公益诉讼的责任。比如北京市人民检察院第四分院，四分检对部分检察案件在全市范围内实行跨行政区划集中管辖,其中包括提起公益诉讼。这样设计可以实现办案集中化，有利于提高办案效率。而且环境公益诉讼研究适用也处于起步阶段，这样集中办案，有助于及时发现问题，以便不断地完善这项制度。 

　　此外，对于公民个人是否可以成为环境公益诉讼的主体，笔者持否定态度。因为在中国现行国情下，公民素质参差不齐，法律素养也各不相同，如果对环境公益诉讼的主体不加严格限制，则容易造成滥诉，如果出现滥诉则提起环境公益诉讼的成本则会超出环境资源本身所具有的价值范围，间接夸大环境资源的重要性，不利于全社会环境福利的改善。 

　　三、环境公益诉讼诉讼费用问题 

　　关于一般案件的诉讼费用，《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）第6条规定，当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（１）案件受理费；（２）申请费；（３）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。该《办法》第20条规定，案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交。所以，环境公益诉讼的原告在提起诉讼时也应该预先缴纳上述费用。此外诉讼中还可能产生调查取证、专家咨询、检验、鉴定以及其他因诉讼产生的合理费用。对于环境公益诉讼的原告而言，其诉讼目的是为了维护环境公益，但为此需要支付的诉讼费用，对其来说却是一笔额外的负担，为了减少不必要的费用负担就可能会放弃诉讼。[6]虽然《解释》第22、24、33条[7]就诉讼费用的承担问题做出了一些规定，但是这些规定大多是采用“可以”的方式进行叙述，法官自由裁量权过大，原告费钱费力提起环境公益诉讼，而最终结果可能是自己输了官司，还赔了钱。而且《解释》第31条规定，被告因环境污染、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。所以不能排除被告败诉，其财产不足承担环境公益诉讼费用的情形，此时原告提起环境公益诉讼所支出的费用最终应由谁承担，法律尚无规定。再者，对于原告胜诉情况下，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应该由哪个部门进行资金监管，现行法律也没有明确规定。这样就可能直接影响环境公益诉讼主体提起环境公益诉讼的积极性。 

　　由于环境问题具有复杂性和广泛性，针对上述问题，应采取多种方式予以解决： 

　　首先，成立专门的环境公益诉讼基金。环境公益诉讼基金，可以通过拨款、捐助等方式募集，用以保障环境公益诉讼的顺利进行。不仅可以减轻环境公益诉讼原告的费用负担问题，还可以提高适格主体参与环境公益诉讼的热情。 

　　其次，应明确环境公益诉讼案件受理费得收费方式。环境公益诉讼的目的是为了维护全社会公共环境利益，目的本身不具有财产性内容。从案件的公益属性及从非财产性出发，环境公益诉讼实行按件收取低廉费用的方式更为合理。这样，国家在环境公益诉讼费用方面承担主要责任，既可显示国家对环境公益诉讼持肯定与支持的态度，又可以提升环境公益诉讼主体积极运用环境公益诉讼制止危害环境公益的行为的积极性。同时，考虑到我国的财政能力以及防止原告滥诉的情况出现，完全免除案件受理费也不足取。所以，笔者认为只要经法院审查符合环境公益诉讼要件，案件受理费可以参照《诉讼费用交纳办法》第13条第（二）款规定的非财产案件交纳标准收费。此时，如果原告承担的费用还比较多时，可以参照《解释》第24条规定申请法院从判决被告承担的用于修复生态环境的费用中再酌情支付一部分。 

　　再次，申请费和其他诉讼费用实行案后交纳规则。依我国现行法律，诉讼中各项费用实行案前预交制，这些费用虽由败诉方承担，但在一般情况下，原告要预付。为消除原告因交不起申请费而放弃起诉的担心，环境公益诉讼应打破原有规则，实行费用案后交纳，待诉讼过程结束后，分情况处理，对于原告胜诉的，由败诉的被告支付；原告败诉的，一部分从修复生态环境的费用中支出，不足的由环境公益诉讼基金承担。 

　　最后，对于人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项的监管问题，有些学者认为应该由环境公益诉讼原告领取并进行监管。因为原告在起诉过程中就掌握了被损害环境的地点、范围、严重程度等，由其监管这些资金，有助于修复被损害的生态环境。但公益诉讼的损害赔偿不同于直接受损害者所遭受的私益损害,此类诉讼的目的在于保护社会公共利益,不能与传统的民事案件统一对待，如果适用谁起诉谁监管的原则，全国300余家环保社会组织可能就会出现300多种监管办法。此时，主体众多就会导致监管散乱，而且资金分散监管不利于群众的监督。故公益诉讼赔偿金不能由原告直接领取，而是应该确立一个统一的机关进行监管。笔者认为由负有环境保护监督管理职责的部门统一管理比较合适。因为在环境公益诉讼中，人民法院也会通知负有环境保护监督管理职责的部门，其对整个诉讼过程也比较了解，而且作为国家机关，公信力更强，也更容易受到群众的信任。 

　　四、结语 

　　全国平均雾霾天数不断创历史新高，经济发达城市不断实行汽车“限号”政策，都说明环境污染问题不断加剧，政府对环境污染问题也更加重视。但是环境污染的治理不是一蹴而就的，环境公益诉讼制度的确立，无疑是治理环境污染问题的一大重要举措。虽然法律规定尚有不足，具体成效也有待验证，但其进步意义不可否认。法律制度的完善，是一个缓慢的过程，这需要法律人的不断努力，也须借助全体人民群众的认真监督。惟此，方能保证环境公益诉讼制度不断推行开来。此外，对环境公害损害赔偿与环境公害补偿进行专门立法，也属可考虑的方向。 

　　[1]别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛主编：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第12-13页。 

　　[2]冯勇：《浅析构建我国环境公益诉讼的现实依据、理论基础与制度设计》，载《中共郑州市委党校学报》，2014年第2期 （总第128期）. 

　　[3]杨烨、林远：《新环保法“开闸”环境公益诉讼》，载《经济参考报》，2014年4月25日第002版。 

　　[4]参见“环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调研报告摘要”，http://www.acef.com.cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/ 0303/12495.html，访问时间：2015年1月2日。 

　　[5]何熊：《环境公益诉讼中原告资格问题研究》，载《长江大学学报》(社科版),第37卷第6期。 

　　[6]慕金辉、赵爽：《环境公益诉讼资金保障制度探究》，载《西部法学评论》，2014年第02期.   

　　[7]第22条：原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以予以支持。 

　　第24条：人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。 

　　第33条：原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。