我国是一个农业大国，13多亿人口中就有9亿多是农民。土地是民生之基，社会之本，孕育着人类的生命和社会的财富。土地不仅仅是农民的生活资料、生产资料，更承担着社会保障的功能。而我国又是一个人均耕地资源极为匮乏的国家，土地问题尤为突出。在经济社会大发展的浪潮中，伴随着城市化进程的加快，农村集体土地征收成为历史发展的必然选择。通过集体土地征收，支持城市化发展，使大量的农村资源低价流入城市，导致很多农民因此失去经济来源，丧失谋生手段。由此引发的各类上访、诉讼以及群体性事件居高不下，严重的影响了社会的和谐稳定。在新的经济形势下，如何在城市化进程中抑制政府权力滥用，保护农民权益不受侵害，并探索一条适合我国国情的农村集体土地征收道路，从而保障各主体利益的实现与协调，最终实现城市化的科学、良性、和谐、有序发展是目前亟待解决的重要问题。
一、城市化与法制化诉求
“城市化”（Urbanization），又称“城镇化”，是经济社会发展的必经阶段，是世界范围内重要的经济、社会现象之一。城市化是随着社会生产力发展、城市发展到一定阶段的经济社会现象，是社会生产力发展的一种自然历史过程，只有在具有一定的制度环境和技术条件的情况下，城市化才能顺利进行。作为我国社会转型的最重要内容之一，城市化必将对法律制度产生重要影响。城市化又对法律制度提出了新的要求，也为法制改革、法律现代化提供了难得的历史性契机。
城市化进程与法律制度的发展成正相关。工业革命以来，人类城市化进程己走过了200余年的历史。起初，城市化水平仅为5%—6%，而目前世界平均城市化水平己达50%，发达国家达70%以上。中国的城市化水平为43%。[1]从世界各国的情况看，每一次经济振兴过程都刺激了法律制度的变革。城市化促进生产力的发展，带来生活方式的变革，产生更多的社会利益，随之而来的利益分配冲突也逐渐增多。城市化使人们更具有发展意识、平等意识，最终为法制化的推进提供主观条件。
城市化进程中产生了一系列需要法律调整的新的社会现象。城市化的健康发展需要政府引导、管理，更需要先进的理论指引和制度保障。因此，法律理论和法律制度的供给必须同步进行，借以调整新时期各个社会阶层、社会群体之间的利益关系，为城市化的良性发展提供保障。
二、农村集体土地征收制度在城市化进程中的重要性
城市化进程,从社会型态的角度来说, 是从农村向城市的转变过程；从人的角度来看, 是从“农民”向“市民”的转变过程。在从农村向城市转变、“农民”向“市民”转变的过程中，农村集体土地征收状况不容忽视。一份农村征地状况调查数据显示：“对于在本村发生的最近一次征地行为，农民的满意度为：15.33%的农户非常不满意，37.33%的农户不太满意，21.07%的农户不清楚，23.6%的农户满意，2.66%的农户非常满意。对于不满意的原因：30.15%的农户认为补偿太低，17.76%的农户认为补偿的金额是政府单方面说了算，没有征求农民的意见，14.43%的农户认为补偿不足以维持农民长期的生活，11%的农户认为农民没了地之后没有合适的打工机会和收入来源，9.71%的农户认为大量的补偿被当地政府或者干部截留或者滥用掉了，5.27%的农户认为土地的市场价格或者政府转手把地卖掉的价格远远高于补偿水平，5%的农户认为到时间应该付给农民的补偿现在还被拖欠，4%的农户认为农民没有得到任何补偿，2.6%的农户是因为其他原因。” [2]
据农业部和国务院发展研究中心的统计数据表明：“1987年至2001年，不到15年的短短时间，全国非农建设占用耕地达 3394.6万亩，其中70%以上为征地。”也就是说，至少有 2376万亩耕地通过征收由原来的集体所有变为国家所有。按照《全国土地利用总体规划纲要》的规定，2000年至2030年的30年间，占用的耕地还将超过5450万亩。[3]一般来讲，每征收一亩土地，就会新增1.5 个失地农民，这就意味着到2030年，我国将出现超过1亿失地农民。面对如庞大数目的失地农民，该如何对他们的损失进行补偿，采取怎样的方式对他们的生活进行保障，农村集体土地征收补偿制度的重要性不言而喻。
三、农村集体土地征收制度现状及问题
（一）地方政府兼具土地征收者和“公共利益”确定者的双重身份
我国的《宪法》、《物权法》中都使用了“公共利益”的概念，但都没有对“公共利益”进行具体的界定。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”。《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法规可以征收集体所有的土地和个人的房屋，而且个人的房屋应当依法给予拆迁补偿，维护被拆迁人的合法权利，征收个人住宅的还要保证被征收人的居住条件。何为“公共利益”？普遍认为，“公共利益”来源于公众的利益，应该直接造福于民，是社会中的非特定的绝大多数人的共同利益。
那么，实践中如何确定“公共利益”？在中国，农村集体土地征收的决定和实施是由县级人民政府进行，根据不同情况需要报国务院或省、自治区和直辖市人民政府批准。既然地方政府是土地征收的决定者和实施者，其自然也就成为公共利益的确定者。这就造成地方政府既是土地征收者，又是“公共利益”的确定者，从而可以以公共利益的名义随意征收土地，这便成了实践中普遍存在的以“公共利益为名，大行商业利益之实”的根源。
（二）“年产值倍数法”补偿标准过低
我国土地征收补偿标准采用以被征收土地的农业产值为补偿依据的“年产值倍数法”的计算方法[4]。这种征收补偿标准只是对失地农民的收益性损失进行弥补，对农村集体土地所有权的丧失并未补偿，忽视了土地的稀缺性和土地对农民生产生活的重要性，不能灵活反映土地市场供求关系，不能体现土地的市场价值。最重要的是按照这种方法计算出的土地征收补偿标准过低，无法满足失地农民的生活需求，导致失地农民的生活失去保障，这会对社会稳定带来一定的安全隐患。
（三）“直接经济损失”补偿范围过窄
土地征收补偿范围的大小直接影响土地征收补偿标准的高低，进而影响被征地农民获得征收补偿款的多少。国际通行做法是除了对土地本身、地上附着物、农民安置进行补偿之外，因土地被征收而导致的营业损失、迁移损失、残余地损害等其他一切附带损失也列入征收补偿的范围之内。[5]
目前，我国农村集体土地征收补偿范围仅仅限于与被征收土地相关的直接经济损失，[6]对于与征收土地相关的间接经济损失及由此延伸的附带损失，一律不予补偿。也就是说，我国对土地征收补偿的范围仅限于因征地而造成的可以量化的直接经济损失，迁移损失、失业损失、残余地损失等可以量化的间接经济损失和精神损失、情感损失等不可以量化的附带损失均不在补偿之列。
（四）集体土地增值收益被忽视
对于农民来说，土地不仅仅是生产资料，还承担着社会保障的功能。土地的存在可以使无论生活多么窘困的农民在基本生存权上得以保障。我国对农村集体土地征收是按照被征收土地的原用途给予补偿的。[7]国家征收土地时所作的补偿仅仅是按照土地种植业的产值的使用价值，土地的社会保障功能被忽略。土地作为农民的衣食之本、生存之源，承担着诸多功能，仅仅对土地原有的使用价值进行补偿，忽视农村集体土地的生活保障、就业保障、养老保障等功能，对于农民来说是不公平不合理的，甚至会导致农民的基本生活都无法保障。
按土地原用途给予补偿，剥夺了农民获得集体土地潜在增值收益的权利。通常情况下，基于商业性目的的征收行为，都会因土地用途发生变化而使土地价值得到巨大提升。从我国现行法律规定来看，对于因土地用途变化产生的增值收益，农民是无权享有的。[8]在征地补偿中，国家按照土地未来的用途进行出让，按照土地原用途对农民集体给予补偿，补偿价格与出让价格之间巨大的差额归国家所有，使农民对土地增值收益的分配权受到侵犯。
（五）强制拆迁问题突出
在强制拆迁方面，目前各地做法不一。有的地方是行政强制拆迁，即由行政主体直接实施强制拆迁；有的是司法强制拆迁，即由司法机关实施强制拆迁。在实践中，拆迁双方信息严重不对称，拆迁方的信息不够公开，以致被拆迁方不能有效地参与到拆迁程序中，其合法权益不能得到很好地保护，不仅激化了社会矛盾，影响了社会和谐稳定，而且为官商勾结、权力寻租等腐败提供了土壤。在强制拆迁中，一些执法机关常常采用简单暴力的执法手段，如停水、停电、堆置垃圾、堵锁眼、人身伤害等，为达到拆迁目的采取的这些强硬措施并未达到理想的效果，反而更加激化了与被拆迁户的矛盾，引发出更深层次的社会问题。从见诸报端的强拆个案来看，自焚或群体性事件等极端情形时有发生，对社会有机体造成了严重的损害。
四、遵循各主体利益实现机制完善农村集体土地征收制度
（一）引入公共选择机制，合理确定“公共利益”
当今我国经济社会快速发展，土地的需求量大大增大，而地方政府对“公共利益”的理解和解释弹性较大，如何克服概念的抽象性和语意模糊性的缺陷？有的国家采用列举法，在法律中罗列符合“公共利益”的各种情况，如日本；有的国家采用概括法，法律中只规定一个笼统的原则，如美国；还有的国家列举法、概括法并用，法律先列举某些符合“公共利益”的情况，再给出一个笼统的兜底条款，标明还有许多未列举的其他也可能符合“公共利益”的情况。但是，无论是采用哪种方法都没有从根本上解决“公共利益是什么”或者“什么是公共利益”的问题，因为列举法虽然列举了符合公共利益的各种情况，但是所列举的情况能否得到公众的认可、能否穷尽各种情况、出现了新的情况怎么办等问题无法解决。
其实，对于某项待征收土地是否符合“公共利益”的考量，程序规则才最为重要。要改变这种地方政府兼具土地征收者和“公共利益”的确定者的双重身份，笔者认为可以通过人民代表大会或者听证会制度来完善“公共利益”确定的程序。
1、人民代表大会确定模式
通过每年召开各级人民代表大会，由地方人民代表大会决定待征收土地是否符合“公共利益”，而不是行政领导或者少数人单方面决定，这样将在一定程度上避免土地被滥征滥用。从理论上讲，如果公民认可人民代表大会制度，那么就应该认可人民代表大会做出的确定公共利益的决定。这种做法虽然不能够从根本上解决集体土地征收中的“公共利益”确定问题，但是能够在一定程度上约束或者限制地方政府的行为。
2、听证会确定模式
听证会通过投票方式来表决待征收土地是否符合“公共利益”。为了使听证会取得公信力，首先需要解决的问题是要使听证会制度本身得到公众认可。听证会的参加人员应该由被征收者、征收方 (政府官员) 、上级土地管理部门、当地居民( 除被征收者之外的可能从公共利益中的受益者) 和人大代表、政协委员、专家学者等，既有利益相关者，也有上级主管部门，还有独立的第三方。通过听证会来确定土地征收是否符合“公共利益”，也主要是为了在程序上得到被征收者的认可。
（二）坚持市场化原则，提高征收补偿标准
土地征收补偿标准历来是土地征收立法的重中之重，世界各国的立法通例皆以被征收土地的市场价格为基础来确定具体的土地征收补偿标准。[9]按照土地的市价进行征收补偿，意义颇大。对于农民而言，其财产损失可得到公平合理的补偿；对国家而言，能够提高其土地征收成本，有效抑制公权力滥用；对土地使用人而言，能促使其高效利用土地，更有利于保护耕地。
2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”这一规定对我国农村集体土地征收补偿标准的确定具有较高的借鉴价值。对农村集体土地价值的补偿，可以参考国有土地上被征收房屋的价值补偿标准的规定，确定被征收集体土地的价格不得低于土地征收决定公告之日被征收土地的市场价格。市场价格通过规范的价格评估体系进行合理确定，使被征地农民的财产损失得到合理补偿。
（三）认可间接、附带经济损失，拓宽土地征收补偿范围
我国农村集体土地征收补偿范围仅限于与被征收土地相关的直接经济损失，与被征受土地相关的间接经济损失及附随损失未被列入补偿范围之内。我国应结合现有国情，在现有补偿项目的基础上拓宽农村集体土地征收补偿范围。
1、征地行为引发的外部经济应纳入征收补偿范围
土地征收常常会导致残留地块的形成，这些残留地块不成形状、面积狭小时，其利用率会下降，土地价值会降低，对被征收者需予以补偿以弥补其遭受的损失。除此之外，土地征收对有相邻关系的土地也会产生影响，比如被征收土地用于建厂，工厂带来的水、空气、噪声等污染很可能会影响周边土地的农作物生长，导致其减产。因此，对残留地、有相邻关系土地的损害补偿也是必要的，以此来弥补农民因土地征收而产生的间接经济损失。
2、附带损失应纳入征收补偿范围
土地征收给农民带来的不仅仅是失去土地的损失，往往伴随着其他的附带损失，如迁移损失、营业损失等。这些因土地征收导致的附带经济损失理应给予补偿，以充分维护失地农民这一弱势群体的合法权益。
（四）拓宽土地经济权能，设立集体土地发展权
“土地发展权”是指对土地进行开发利用的权利，故又称“土地开发权”。土地发展权制度是旨在对土地开发利用进行法律规制，以规范土地利用程度和用途改变所产生的权利归属和利益分配的制度。该制度最早产生于二十世纪四五十年代的英国，随后在美、法等国相继建立。[10]
土地发展权是土地所有权的派生权利，是可以与土地所有权分割而单独处分的财产权利。土地发展权的不同归属反映了不同国家对土地增值收益的不同认识，有的国家的土地发展权与土地所有权分离，土地发展权归国家所有；[11]有的国家的土地发展权从属于土地所有权，但可以与土地所有权分离而单独转让；[12]有的国家的土地发展权根据不同的情况分别从属于土地所有权人和国家。[13]
虽然我国现行法律并没有明确规定土地发展权，但从农村集体土地征收补偿情况来看，国家按照被征收土地原有用途对农民进行补偿，实质上是将土地发展权赋予了国家，剥夺了农民对土地享有的增值收益。我国《土地管理法》规定了集体土地用途管制，集体土地不得进入一级市场自由流转，农民只能在土地原有用途范围内对土地进行开发利用。[14]笔者认为，集体土地发展权的归属对失地农民的征地补偿意义重大，我国应该明确提出土地发展权的概念，合理确定其归属。为了保护耕地，禁止私自改变土地用途，严格限制农业用地转变为建设用地的做法值得肯定。但是，国家为了公共利益必须转变土地用途对农业用地征收时，应综合考虑农民集体所有的土地用途转变所产生的增值与国家进行基础建设、区位改良和环境变化所带来的土地增值，充分保证失地农民在土地增值收益中的分配比例。
（五）更新执法理念，慎用强制拆迁程序
强制拆迁程序的实施应该作为穷尽一切手段后不得已的行为，并且必须由中立公正的机构执行，方可显示其权威性和公平性。
1、明确强制拆迁法律程序的立法目的定位。第一，保护被拆迁户的居住权、财产权和土地发展权等相关权益；第二，促进和监督主管机关和拆迁方依法拆迁、合理拆迁；第三，保障建设项目顺利、良性、有序进行。
2、疏通合法拆迁渠道，营造良好执法环境。有效的宣传和充分的思想工作是合法强制拆迁的重要手段。通过宣传和思想工作有利于拆迁当事人与相关部门对强制拆迁方式形成正确的认识，减少强制拆迁信息传递的失真，确保强制拆迁的合法执行。
3、司法力量提供救济途径，中立方公平终局裁决。在实施房屋拆迁时，拆迁人与被拆迁人经协商仍不能达成协议的，双方皆可诉诸司法机关。一方面，拆迁人可以申请法院强制执行；另一方面，被拆迁农民也可以就拆迁方案的补偿标准问题向法院提起诉讼。在法院公平、中立、终局裁判下保证拆迁的顺利进行。
4、完善信访接待工作机制，提供合理维权的法律咨询服务。通过做好拆迁信访咨询及接待工作，向被执行人可能上访的部门进行预先通报，取得共识，降低由于沟通渠道不畅和信息传递失真导致的认识分歧。另外，在拆迁过程中，专门成立一个法律咨询处，有力保障强制拆迁顺利执行。
[1] 应当说，这一数字有较大的水分。城市化水平应该以城市人口占总人口的比例为主要标准，而我国的城市人口显然达不到这一比例。大概是把城市流动人口（无城市户口）的一部分也计算其中了。
[2] 武婕：《农村征地状况调查——基于2011年17个地区土地权益调查数据》，载《调研世界》2012年第11期，第28—29页。
[3] 黄祖辉、宋顺锋、史晋川、卫龙宝：《中国“三农”问题：理论、实证与对策》，浙江大学出版社2005年版，第 251 页。
[4]《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”
[5] 如法国《公用征收法典》规定：“补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失在内。”在德国，按照1960和1986年《联邦建设法》规定，征收补偿范围应为“权利损失及其他财产上之不利益”。在日本，按照1961年实行的《土地征收法》规定，国家对被征收财产的补偿主要包括“收用损失补偿和事业损失补偿。”
[6] 参见《土地管理法》第47条。
[7] 同上
[8] 参见刘国臻：《论我国土地征收收益分配制度改革》，载《法学论坛》2012年第1期，第44页。
[9] 如德国的《联邦建设法》第 95 条规定：“土地征收补偿费依被征收土地之交易价格定之。交易价格以征收机关就申请征收为决定时之交易价格为基准。” 日本《土地收用法》第 71 条规定：“考虑到近旁类似土地的交易价格等而计算的事业认定告示时的相当价格，乘以对应至权利取得裁决时为之的地价变动的修正率，所得的数额。”
[10] 参见高洁、廖长林：《英、美、法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示》，载《经济社会体制比较》2011年第4期，第206页。
[11] 英国于1947年颁布了《城乡规划法》，以解决城市重建和土地开发利用所带来的土地征收问题，其特点是实行“土地发展权国有化”，将土地发展权从土地所有权中分离出来。所谓“土地发展权国有化”是指土地未来的发展权利属于国家，私有土地所有权人只能按照土地原有的用途对土地进行占有、使用、收益和处分。私有土地所有权人或者使用权人若想改变土地的使用用途，在符合土地规划的前提下，必须向政府提出购买土地发展权，购买土地发展权的价格按照土地改变用途后的增值价格计算。反之，如果政府变更土地使用计划，导致私有土地价值降低，政府则要按照土地价值降低造成的损失数额给予补偿。
[12]二十世纪六十年代末，美国开始仿照英国的做法，建立了土地发展权制度。在美国，土地发展权归土地所有者所有，并通过两种制度运行：一是土地发展权转移制度。土地发展权转移制度将土地区分为受限制区和可开发区，受限制区的土地是需要保护或禁止工商业开发的区域，可开发区土地是可以进行开发建设的区域。受限制区的土地所有者对土地不能进行开发利用，但可以将其土地发展权转移给可开发区的土地所有者，可开发区土地所有者买入土地发展权之后，获得额外的土地发展权，从而可对自己所有的土地进行额外开发。二是土地发展权征购制度。土地发展权征购是指由政府出资购买土地所有者手中的土地发展权，使土地所有者获得该区域土地未来发展的价值补偿，从而放弃对土地的开发利用。土地发展权转移和土地发展权征购采用市场机制，目的在于保护农地，尤其是城市周边的优质耕地。
[13]法国1975年颁布实施的《改革土地政策的法律》标志着其土地发展权制度的开始。虽然没有明确使用土地发展权概念，但该法设定的法定上限密度制度实质构成了法国的土地发展权制度。所谓的法定上限密度制度是指政府在土地所有权人的土地上设置一个可以进行开发的建筑权上限，在此限度内，土地所有权人享有自由开发权，超过此限度，开发建设权则属于国家所有，土地所有权人可以通过向政府购买的方式取得法定限度以上的开发建设权。也就是说，在法定限度内，土地所有权人享有土地发展权，在法定限度之外，国家享有土地发展权。这样，既加强了国家对土地市场的监管，限制土地所有权人对土地的过分开发，也均衡了土地所有权人之间的利益分配。
[14]《土地管理法》第4条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
