从民诉法修改论检察院组织法中民事检察监督制度的完善
崔友荣、李亚红
内容摘要:相关民事诉讼法律规范等的多次修改尤其是2013年《民事诉讼法》修改给民事检察监督理念、监督机制等带来的重大变革，促使检察院组织法的修改迫在眉睫。本文结合2013年民诉法的重要修改内容，从在检察院组织法中明确规定民事检察监督职权及其权力范围、列明民事检察监督方式、规范检察监督手段与相关措施、增加主办检察官责任制与出庭制等内容，论述我国检察院组织法中民事检察监督制度的完善。
关键词：民事诉讼法 民事诉讼 检察院组织法 民事检察监督
现行《检察院组织法》制定于1979年，1983年经修订进一步明确了检察机关的性质、地位、职责及机构设置等内容，为检察机关依法行使检察权及检察工作科学发展提供了法律基础及司法保障。随着改革开放30多年来社会的不断变化及法治的逐步完善，检察院组织法的诸多内容及立法体例，已无法满足检察工作科学发展的需要及适应我国法治社会的发展态势，许多内容亟待通过修法解决。尤其是三大诉讼法及其他相关法律不断赋予检察机关的检察权新内容、不断带来检察机关机构设置及制度发展新变化情形下，修改与完善人民检察院组织法显得尤为迫切。根据我国检察院组织法规定，检察机关的法律监督权包括侦查监督、公诉权、刑事审判监督、刑事案件执行监督等诸多内容。本文仅以检察机关法律监督职能之一——诉讼监督职能为内容，结合2013年我国《民事诉讼法》的重大修改，论述检察院组织法修改中民事检察监督制度的修改与完善事宜。
检察院组织法作为检察工作的“小宪法”，重在明确检察机关的功能定位、机构设置、职权范围及与其他国家机关的关系问题等，为检察机关及其权力行使奠定法律基础。其内容应不同于宪法的原则性规定及诉讼法的具体性规定而介乎两者之间。然而，其又必须随着诉讼法等其他法律的不断变化而逐渐完善。民事诉讼法律规范的不断修改及民事检察监督制度逐渐发展，使得检察院组织法的修改迫在眉睫。具体来说，检察院组织法的修改及关于民事检察监督制度的规定应从以下着手：
一、修改理念
（一）注重与民诉法的衔接与差异，突出组织法定位
检察院组织法是反映检察机关的组织系统、组织构成、组织目的、组织职能、组织人员、组织活动、组织行为等方面内容的法律。它关于检察职权、检察措施的规定与落实必须通过另行制定相关程序性法律规范得以实施，而最能体现这一点的就是《民事诉讼法》及相关司法解释的规定。检察院组织法制定于修改后，民事诉讼法于1991年制定，1997年、2007年、2013年分别进行三次重大修改，极大丰富了民事诉讼检察监督权的内容。尤其是2013年民诉法修改更是对民事诉讼检察监督职权进行了重大变革。故检察院组织法的修改，必须在制度设计、职权配置等方面与民事诉讼法及相关司法解释等相衔接，体现民事诉讼相关法律中的最新观点与理论。
然而，检察院组织法在修改时既要体现与民诉法的协调性，又要立足于其法律定位，保持原则性。须从检察机关、检察职权、检察制度等的全面视角，解决民事诉讼法等程序性法律规定中难以涉及的检察制度方面的问题，体现出检察院组织法的自身特色。既不能简单重复现有民事诉讼法等相关法律条文中琐细的诉讼程序规则，也不宜照抄照搬诉讼法中的基本原则。其规定须在机构设置、人员管理等方面体现检察院组织法的“特色内容”。具体来说，结合民事检察监督权的权能要求，检察院组织法关于民事检察监督制度的主要内容应包括：民事检察监督权的职权范围、行使原则、监督方式、监督手段、组织构建及民事检察监督的其他问题。
（二）立足现有制度适度超前，填补立法的空白
2013年民诉法在拓展检察机关职权及完善检察机关监督程序、监督手段方面的重大修改，是司法体制改革成果的重要体现；最高人民检察院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》关于民事检察监督制度发展蓝图的构划，更是指明了民行检察监督制度在司法体制及工作机制改革中的作用。这充分表明民行检察监督制度已成为法治中国建设中的重要内容。故此次检察院组织法的修改，应在立足于现有制度基础上，充分考量司法改革与法治建设的前瞻性需要，适度超前，填补目前立法的空白，也为未来检察监督权的实施奠定立法基础。例如在修改后民诉法第55条关于公益诉讼的原则性规定基础上，可提出检察机关民事公诉权的相关内容；在现有民事检察监督限于对生效判决、裁定及诉讼过程监督基础上，可提出检察机关支持起诉及督促起诉等诉前介入诉讼程序的内容。
二、完善内容
（一）明确规定民事检察监督权及其职权范围
如前所述，检察院组织法第五条第（四）项及第十八条的规定是否包括对民事诉讼检察监督的内容，目前理论界与实务界有不同的看法。笔者认为，应将民事检察监督制度作为检察监督权的一项独立内容单独规定，而非通过对其他条文内容的推断和猜测。据此，应在检察院组织法第一章第五条第（五）项之后，再增加一项作为第（六）项，明确规定检察机关有权“对于民事、行政诉讼活动是否合法，实行监督。”
同时，为进一步解释“民事诉讼活动”的内容及解决民事检察监督职权行使程序不明的问题，结合2013年修改后民诉法的规定，宜在检察院组织法第二章第十八条增加三款作为第十八条第二款、第三款、第四款，其中，第二款即“最高人民检察院发现各级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定违反法律、法规规定的或调解书损害国家利益、社会公共利益的，上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定违反法律、法规规定的或调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当按照审判监督程序提出监督意见。地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定违反法律、法规规定的或调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提请上一级人民检察院按照审判监督程序提出监督意见。”；第三款即“各级人民检察院有权对审判程序中审判人员的违法行为，实行法律监督。”；第四款即“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”注意，在增加的这几款内容中，均是对民事诉讼活动的内容及民事检查监督权行使的程序作出规定，并未涉及民事检察监督的方式。
（二）单独列明抗诉、检察建议等民事检察监督方式
民事检察监督制度中，以往的法律监督手段主要是抗诉。但由于抗诉监督方式只能由生效裁判的上一级人民检察院向其同级人民法院提出，这使得基层检察机关民事诉讼检察监督职能的发挥受到严重制约。为改善这一状况，修改后《民事诉讼法》第208条第二款、第三款首次立法确认检察建议的监督方式，实行同级检察机关向同人民法院提出再审检察建，使检察建议制度从司法解释层面上升到国家立法层面。但综合民事、刑事诉讼法及相关司法解释的规定，检察机关的诉讼监督方式至少包括抗诉、（再审或纠正违法）检察建议、纠正违法通知书、纠正意见书等多种方式，形成了相对完整的诉讼监督方式体系。
关于组织法中应否规定检察建议监督方式，目前有不同的观点。笔者认为，但从强化诉中监督角度看来，可以在检察院组织法中规定诉讼法中已经规定的、且发展比较成熟的检察建议、纠正违法通知书等诉讼监督方式，以实现对诉讼活动的同步监督。故结合上述第十八条增加的三款内容，笔者建议在检察院组织法第二章增加一条作为第二十条，就民事诉讼检察监督方式进行单独规定，即“人民检察院对于民事、行政诉讼活动的监督意见，可以以抗诉或检察建议的方式提出。”
（三）规范提出民事检察监督手段及相关措施
检察机关对民事诉讼活动合法与否的监督，除依据当事人申诉时提交的证据材料外，还需要相应的监督手段和措施：如调阅法院卷宗、听取双方当事人意见、调查权、更换办案人员建议权等。然而诉讼监督重在监督，检察机关诉讼监督手段的运用必须以行使职权必要为前提，其不能超越法定监督权的范围干涉当事人、诉讼参与人的正当权利行使以及其他机关的职权行使，更不能越俎代庖进入其他机关的职权领域，即其权力行使要保持谦抑的姿态。故修改检察院组织法时，关于诉讼监督手段的规定，建议与三大诉讼法的规定相衔接，在组织法第二章第十九条后增加第二十一条，规定：“人民检察院为履行法律监督职责的必要，可以调阅人民法院、行政机关、事业单位或者其他有关单位的案卷、文件、账簿、统计资料和其他资料，有关机关、单位和个人应当予以配合。”
（四）前瞻性规定民事公益诉讼权，强化诉前监督
根据我国现行诉讼法律规范的规定，民事诉讼检察监督权仅限于对民事生效判决或裁定的诉后监督，即发现民事生效裁判确有错误的，有权按照审判监督程序提出抗诉或检察建议。此种监督被称为诉后监督。对于一、二审诉讼过程，检察机关一般不作为诉讼主体介入其中。
然而，随着修改后民诉法第55条原则性认可了公益诉讼的存在，明确规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”且对“法律规定的机关和有关组织”未予具体明确，结合我国检察机关是法律监督机关的立法定位，使得检察机关介入公益诉讼并行使诉前监督权有了可能与必要；加之在我国法制发展史上，早在检察机关创建时，我国就有检察机关提起公益诉讼的先例，改革开放后，一些基层检察院和法院也就公益诉讼进行了有益探索并取得突出成绩，从强化诉前监督角度来说，此次检察院组织法修改可以赋予检察机关对于涉及国家利益和重大公共利益的民事案件的公诉权、督促起诉权及支持起诉权。笔者建议，在检察院组织法第一章第五条关于检察机关的职权的规定中，可增加一项作为第七项“对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害国家利益或社会公共利益的行为，提出民事或行政公诉，或督促与支持有关机关起诉。”
综上，检察院组织法作为一部专门规定检察机关组织制度、组织职权等的法律，是国家规制检察机关构成与活动的规范体系。其不仅要反映检察规律与检察改革的成果，而且要与诉讼法等相关法律体系协调统一。在民事检察制度发展已趋于成熟且亟需对此确定立法基础以持续发展情形下，修改人民检察院组织法以明确民事检察监督职权、完善民事检察制度就显得十分必要。而对检察院组织法中民事检察制度的修改，也将更有力地助推我国检察制度的发展与完善。
