民事行政检察专业委员会第五届年会

对驳回再审申请裁定之检察监督的新检视

——兼论新民事诉讼检察监督中公权监督与私权救济

赵全宝[1]

内容摘要：2007年修改《民事诉讼法》设立了驳回再审申请裁定，2012年修改《民事诉讼法》设定了申请检察监督的前置程序，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》施行后，当事人要求对驳回再审申请裁定监督日益频繁，成为民事检察工作中无法回避的问题。囿于传统监督观念，对驳回再审申请裁定应否监督尚缺乏法律和理论深层次的回应。本文以民事诉讼检察监督中的公权监督与私权救济作视角，以修改后《民事诉讼法》及相关司法解释规定为基础，分析论证了新民事诉讼架构下对驳回再审申请裁定进行检察监督的合法性、必要性和面临的困境，并据此对驳回再审申请裁定的监督进行了重塑构想。

关键词：驳回再审申请裁定  原生效裁判  公权监督  私权救济 

2012年修改后《民事诉讼法》第二百零九条[2]将当事人向人民法院申请再审作为向检察机关申请监督的前置程序，这一改变被普遍评价为更科学地理顺了申请再审与申请监督的关系，更好地体现了检察机关的公权监督、法律监督应当在当事人穷尽了向法院的救济途径之后的原则[3]。该条款带来一个影响是,常有当事人依据该规定要求对驳回再审申请裁定检察监督，尤其《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《规则》）实施后，要求当事人申请监督时必须提交驳回再审申请裁定[4]。虽然驳回再审申请裁定的存在给检察机关的息诉工作带来诸多压力，但因对当事人实体权利不产生直接影响，检察机关不予审查。然而，对驳回再审申请裁定与检察监督的关系仍缺少法律分析和理论探讨层面的有力回应。

一、驳回再审申请裁定含义及其监督性的法律分析

2012修改的《民事诉讼法》第二百零四条第一款规定：“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。”后一种情形即本文所称的驳回再审申请裁定。采用“裁定”的形式驳回当事人再审申请，是2007年修改民事诉讼法时增加的内容[5]，2012年修改民事诉讼法时予以了保留。1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第158条[6]对驳回当事人申诉采用了“通知”形式。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第179条[7]对当事人的申请只是规定了驳回，对驳回的形式未规定。可见，2007年修改民事诉讼法时将驳回当事人申请纳入了使用民事裁定的范围。

关于检察监督民事裁定的范围和方式，修改后《民事诉讼法》第二百零八条规定，人民检察院对“已经发生法律效力的裁定”发现有民事诉讼法第二百条规定情形之一的，有权提出抗诉或再审检察建议。对于何谓“发生法律效力的裁定”，按照第一百五十五条规定，最高人民法院的裁定，以及依法不准上诉或者超过上诉期没有上诉的裁定，是发生法律效力的裁定。依照第一百五十四条规定，裁定适用的范围包括：不予受理、对管辖权有异议的、驳回起诉、保全和先予执行、准许或者不准许撤诉、中止或者终结诉讼、补正判决书中的笔误、中止或者终结执行、撤销或者不予执行仲裁裁决、不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书、其他需要裁定解决的事项。对不予受理、对管辖权有异议的、驳回起诉的裁定，可以上诉。根据该规定，驳回再审申请裁定应属其他需要裁定解决的事项，是除不予受理、对管理辖[8]权有异议的、驳回起诉所作裁定以外的裁定，是发生法律效力的裁定[9]，当属检察监督的民事裁定范围，可依法提出抗诉或者检察建议。

二、对驳回再审申请裁定检察监督必要性的探讨

根据上文结论，当事人不仅能对申请再审前的生效裁判申请监督，也能对驳回再审申请裁定申请监督。为防止这种“二元现象”以及对“驳回再审申请裁定”的逐级申请再审，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第三百八十三条规定“当事人再审申请被驳回后再次提出申请的人民法院不予受理”。当事人对驳回再审申请裁定申请监督，《规则》没规定不受理，还延用了“原生效民事裁判[10]”说法，这是为了区分申请再审裁定之前的生效裁判和驳回再审申请裁定，本文也采用这种说法。既然可以对原生效裁判检察监督，对驳回申请再审裁定监督似乎没有必要，只需将驳回再审申请的形式从“裁定”回归“通知”，或者将驳回再审申请裁定排除出检察监督的范围即可。但是，笔者认为从检察监督的私权救济、公权监督职能侧重点来看，对驳回再审申请裁定监督的必要性却是客观存在的。

（一）“再审情形”与“监督情形”统一化下私权救济路径解构

1991年的民事诉讼法中，当事人申请应当再审的情形与检察机关抗诉的情形[11]不完全一致。2007年修改民事诉讼法将“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”等纳入了检察机关抗诉情形，出现了“再审情形”与“抗诉情形”统一化。2012年修改民事诉讼法时发展为 “再审情形”与“监督情形”统一化，使得检察机关民事抗诉由“维护国家法制”整体上悄然转变为“权利救济”[12]。

原生效裁判作出后，当事人以新证据事由向法院申请再审被裁定驳回，当事人以同样事由向检察机关申请监督，检察机关认定新证据成立情形下对原生效裁判依法提出监督，而对驳回再审申请裁定不予监督明显不合理。因为，在有新证据足以推翻原判决、作为裁判依据的法律文书被撤销或变更等事由情形下，原生效裁判根本没机会作判断，不存在审判权违法或不当行使问题。而作出驳回再审申请裁定的法院，对当事人申请再审提出的新证据经审查未予认可，检察机关提出的监督意见，是与发生法律效力的驳回再审申请裁定结论相矛盾。

有观点认为驳回裁定仅具有终结审查程序的效力，并不具有实体裁判效力，再审对象只能是原生效裁判，而不包括驳回再审申请裁定[13]。检察机关作为法律监督机关发挥对审判权的监督功能，与审判机关在启动再审程序中进行分工制约，并不承担实体性的私权救济功能[14]，而按照这种观点，检察监督本质上恰恰是依法启动审查程序，似乎检察监督对象为驳回再审申请裁定更为恰当。当然，审判监督程序中虽然把申请检察监督作为当事人申请再审的一道后置程序和供选择的诉讼环节，使其成为当事人申请再审的救济程序，并不必然影响当事人的实体权利。因此，无论是对“原生效裁判”还是对“驳回再审申请裁定”检察监督，在“人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的影响[15]”理想环境下，对当事人实体权利的救济本质是没有区别的。但是，2011年3月10日，两高制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）第八条规定“人民法院经审理查明，抗诉事由与被驳回的当事人申请再审事由实质相同的，可以判决维持原判。”

（二）“申请再审”与“申请监督”程序化下公权监督职能剖析

虽然《解释》[16]规定了申请再审的有限审查原则，《规则》[17]规定了申请监督全面审查原则，司法实践中，当事人申请再审事由和申请监督事由往往是一致的。如前所述，2012年修改民事诉讼法将当事人“申请再审”与“申请监督”的顺序成为了特定程序。依据民事诉讼法第一百九十九条，当事人可以向原审或上一级人民法院申请再审。实践中，当事人往往向上一级人民法院申请再审，这既是第一百九十九条的立法本意，也是当事人出于对原审法院自我纠正能力的不信任，而依据第二百零八条第二款规定，检察机关发现同级法院生效裁决符合抗诉条件的，应提请上一级检察院向同级法院抗诉。这就造成同一裁判案件，法院受理抗诉时已经作出过驳回再审申请裁定，经过再审后是否改判都会大大降低司法公信力：同一个案件，当事人申请再审法院裁定驳回，而检察院抗诉法院改判，当事人对司法信任力自然产生怀疑，也降低了法律监督的公正性，公正性的缺失必然带来公信力不足；如果检察院抗诉后，法院没有改变判决，当事人对检察监督的能力自然会产生不信任，同样带来公信力的整体下降。

检察监督通过公权力对公权力的监督，间接保障当事人合法权益，更为重要的是通过公权力对公权力的监督制约实现检察机关的法律监督职能，即监督公共权力运行和保护公共利益的国家职能，既不监督私人权利的行使，也不救济私人权利[18]。作为审判监督的重要组成部分，民事抗诉的公权监督、法律监督性质是我国检察权法律监督属性决定的，民事抗诉的公权监督性质意味着：民事抗诉从对象上看，它针对的是审判公权力；从内容上看，它监督的是审判公权力是否合法行使，纠正的是审判权违法、明显不当行使导致的裁判不公；从模式上看，它是公权力对公权力的监督，是行为监督；从目的上看，它是权力制衡，“公共目的”是首要和主导，但同时兼有私权救济目的[19]。因此，虽然从当事人私权救济角度看，对驳回再审申请裁定监督仅有程序价值，但从检察监督的公权监督职能侧重点看，对驳回再审申请裁定进行监督，可以维护司法公信力，符合法律监督的首要和主导价值。而且，对驳回再审申请裁定进行检察监督，可以倒逼审判机关提升对申请再审案件的审判质量，充分发挥法院内部审判监督纠错机制的作用，降低法院裁定驳回申请再审申请的随意性，减少驳回再审申请裁定中的事实理由与原生效裁判不一致的情形，有利于检察机关做好当事人息诉罢访工作，大大提高检察监督的效力。

三、对驳回再审申请裁定检察监督的困境及重塑对策

按照《民事诉讼法》规定，检察机关有权对驳回再审申请裁定进行检察监督，依照理论分析，检察机关有必要对驳回再审申请裁定进行检察监督。但是，对驳回再审申请裁定展开检察监督仍面临困境。

（一）对驳回再审申请裁定检察监督的司法困境

2011年两高制定的《意见》第八条规定“人民法院裁定驳回再审申请后，当事人又向人民检察院申诉的，人民检察院对驳回再审申请裁定不应当提出抗诉。人民检察院经审查认为原生效判决、裁定、调解符合抗诉条件的，应当提出抗诉。”该规定明确将驳回再审申请裁定排除出检察机关可以抗诉的范围，但该规定未写入2012年修改的《民事诉讼法》中。2012年修改民事诉讼法的一个重要内容增加了检察建议的监督方式，检察建议包括再审检察建议和其他类型的检察建议。就对发生法律效力的裁判监督而言，一般使用再审检察建议。《解释》对审判监督程序作了更为详尽的规定，对受理检察监督又作了诸多限制。既然按照《意见》，检察机关不能对驳回再审申请裁定提出抗诉，下文我们就检察机关对驳回再审申请裁定提出再审检察建议，法院能否受理展开分析。同《规则》[20]相对应，《解释》对受理检察监督案件作了两种类型的区分，即检察机关依当事人申请监督案件和依职权监督案件。

关于依当事人申请监督的受理，依据《解释》第四百一十六条第（二）项[21]，法院受理对驳回再审申请裁定的再审检察建议的一个条件为须是“可进行再审的裁定”。对“可以进行再审的裁定”范围，《民事诉讼法》及《解释》均未直接界定。结合全文看，这应是通过界定“当事人不得申请再审的裁定”检察机关也不得依当事人申请监督的范围进行确定的。根据《民事诉讼法》和《解释》，适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序审理的案件[22]，当事人不得申请再审。这些规定中并未明确对驳回再审申请裁定可否申请再审，因为根据现有立法无法认定审判监督程序是否属于“非讼程序”。对此，有观点认为“本条[23]所规定的案件为根据案件性质不得申请再审的案件类型，而按照审判监督程序审理的案件属于因经过了法定程序后不再受理再审申请的情况，另在本司法解释内专门予以规定[24]，故在本条未予规定，避免条文内容交叉。[25]”结合1992年最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第207条规定[26]来看，这种认识是比较中肯的，即驳回再审申请裁定当事人不得申请再审。因此，按照《解释》的规定可以得出，检察机关依当事人申请对驳回再审申请裁定提出再审检察建议，法院可能会建议人民检察院予以补正或者撤回，不予补正或者撤回，函告不予受理[27]。

关于依职权监督的受理，依据《解释》第四百一十三条“人民检察院依法对损害国家利益、社会公共利益的发生法律效力的判决、裁定、调解书提出抗诉，或者经人民检察院检察委员会讨论决定提出再审检察建议的，人民法院应予受理。”，检察机关只有对损害“两益”的裁定依职权监督，法院予以受理，而且结合该解释第三百八十一条[28]看，似乎人民检察院只有对不予受理、驳回起诉两种裁定提出抗诉，法院才予以受理。

由此，按照《意见》、《解释》，检察机关只有依职权对损害“两益”的驳回再审申请裁定提出再审检察建议，法院才可能予以受理。同《民事诉讼法》规定相比，《意见》、《解释》对检察监督民事裁定的范围、方式作了更多的限制。

（二）“二元监督”格局下监督方式的重塑对策

对驳回再审申请裁定进行监督具有合法性和必要性，但所面临的以上困境也是存在的，造成这样局面的重要原因是，《意见》先于《民事诉讼法》实施，当时《民事诉讼法》尚未规定前置程序和检察建议监督方式，对驳回再审申请裁定监督缺乏必要性和可操作性；最高人民法院以《解释》形式对受理检察监督裁定范围、方式作限制与被监督者的身份不符，被监督者不可以限定自身被监督的范围，实践中也出现了问题，所以《解释》也并没采用否定的形式规定。因此，需要在现有 “二元监督”格局下进行制度重塑。

首先，应区分监督驳回再审申请裁定的两种情形，即当事人申请再审事由与检察监督事由是否一致。当事人再审事由与监督事由一致的，检察监督明显同驳回再审申请裁定存在矛盾，这种情形下只需对驳回再审申请裁定提出监督即可，不需针对原生效裁判提出。二者不一致的情况下，因为法院仅围绕当事人再审事由有限审查，当事人事由不能成立时裁定驳回并无不当，应对原生效裁判提出抗诉或再审检察建议。当然，这种情况下对驳回再审申请裁定也应做相应处理，以改进工作的方式建议法院自行撤销驳回再审申请裁定。

其次，在当事人申请再审事由与检察监督事由一致情形下，对驳回再审申请裁定应以再审检察建议的方式监督为主，必要时可以按照《规则》第一百一十七条规定第（三）项“人民法院对检察建议的处理结果错误的，”提请上级监督。《意见》第七条规定的再审检察建议须经检委会决定的原则，被《规则》第八十八条和《解释》第四百一十六条规定进一步承继。该原则确立后，在民事检察工作中一直被诟病，因为提请上级监督不需经过检委会，而同级监督则需要经过检委会，使得再审检察建议监督方式的实际使用频率和效果大大降低，而这些诟病都是建立在只能对原生效裁判监督的假设之上的。笔者认为，该原则对原生效裁判监督而言确实存在值得诟病的地方，而如果对当事人申请再审事由与监督事由一致情形的驳回再审申请裁定用，则恰恰合适。因为，往往是由作出原生效裁判的上一级检察机关对驳回再审申请裁定的监督，即多为省级检察院进行，如果采用抗诉的形式，须有最高检抗诉，改变了现行对生效裁判监督的基本格局，不利于工作的开展。而且，对驳回再审申请裁定提出再审检察建议，毕竟经过了法院一、二审裁判和再审审查，要求提出再审检察建议时需要经过检委会决定，不仅可以提高监督的准确性、谨慎度，还可大大提高监督效果。