监督与被监督的难题破解 ——人民监督员制度改革的特点及思考

　　孙海鹏*

　　经过十余年的发展探索，人民监督员制度在维护司法公平正义等方面产生了深远影响，已经成为我国检察制度的重要组成部分。但是在实践过程中仍存在选任程序不合理、信息渠道不畅通、监督程序不完善等问题，需要立法上的不断跟进。2015年12月21日，最高检印发了《关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称《规定》），最高检会同司法部印发了《人民监督员选任管理办法》（以下简称《办法》），对于完善人民监督员制度、推进司法体制改革意义深远，笔者就此次人民监督员工作改革方案的特点进行分析并提出几点思考。

　　一、本次人民监督员工作改革方案的特点

　　1.凸显了监督者的客观性和中立性。《办法》明确了担任人民监督员的一般条件，即拥护中华人民共和国宪法、品行良好、公道正派、身体健康，具有高中以上文化学历，年满23周岁的中国公民。同时明确受过刑事处罚的或者被开除公职的，不得担任人民监督员。对于那些因身份、职务原因不适合担任人民监督员的人员，主要包括人民代表大会常务委员会组成人员,人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职工作人员和人民陪审员，明确规定不列入选任对象。为了充分体现人民监督员的广泛性和代表性，最大限度促进办案法律效果与社会效果相统一，《办法》规定了四方面内容：（1）人民监督员人选中具有公务员或者事业单位在编工作人员身份的人员，一般不超过选任名额的50%；（2）人民监督员每届任期五年，连续担任不超过两届；人民监督员不得同时担任两个以上人民检察院人民监督员；（3）要求司法行政机关采取到所在单位、社区实地走访了解、听取群众代表和基层组织意见、组织进行面谈等多种形式，考察确定人民监督员人选，并进行公示；（4）明确辖区内每个县(市、区)人民监督员名额不少于3名，保证人民监督员分布的广域性。

　　2.将监督效能提升作为出发点和落脚点。检察机关为进一步强化外部监督，提升人民监督员制度的效能，主要有以下六个方面改进：（1）扩大启动主体，降低启动监督程序的门槛，增强启动的可能性和便利性。明确控告人、举报人、申诉人和当事人及其辩护人、诉讼代理人也是监督程序的启动主体；（2）新增了四种监督情形。采取指定居所监视居住强制措施违法的；阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的；应当退还取保候审保证金而不退还的；犯罪嫌疑人不服逮捕决定的。（3）完善监督评议的具体流程，增强评议效果。为了让人民监督员兼听则明，《规定》明确“案件承办人向人民监督员介绍案情”的同时，还要介绍当事人、辩护人意见；（4）便于人民监督员了解案件办理情况，更好地发现监督线索。提出建立人民检察院直接受理立案侦查案件台账、人民监督员监督事项告知等制度；（5）细化规定回避制度。《规定》第17条第四款规定“人民监督员进行评议和表决时，案件承办人应当回避”，虽然此前规定也有回避要求，但结合此次《规定》第17条第一款“人民监督员推举一人主持评议和表决工作”，也就是细化了规避的范围，不仅案件承办人、部门负责人要回避，连人民监督员办公室工作人员——此前当然的主持人，也应回避；（6）增设了复议程序。增设第四节复议程序，用整整一节内容对复议程序作出细化规定，倒逼自侦办案部门要审慎对待此前的拟处理意见和强制措施。

　　3.为人民监督员依法履行职责提供有力保障。保障和促进人民监督员依法履行职责，发挥外部监督职能，是完善检察权运行机制的内在要求。人民监督员制度是检察权运行的外部监督制约机制中的重要一环，也是规范检察权运行机制、促进司法公正的重要制度。《办法》为充分发挥人民监督员制度作用，细化规定了四方面内容：（1）信息公开。明确司法行政机关、人民检察院要公开人民监督员的姓名和联系方式，畅通群众向人民监督员反映情况的渠道。（2）随机抽选。明确人民监督员由司法行政机关从信息库中随机抽选，通报检察机关。（3）履职回避。明确人民监督员是监督案件当事人近亲属、与监督案件有利害关系或担任过监督案件诉讼参与人的，应当回避。（4）履职保障。明确司法行政机关健全工作机构，选配工作人员，完善制度机制，将人民监督员选任管理及履职相关工作经费申报纳入同级财政经费预算。

　　二、进一步完善人民监督员工作改革的几点思考

　　1.确保人民监督员参加评议的时间及效果。在实践工作中如何保证人民监督员参加评议活动的时间和效果是长期以来困扰我们的难点问题。实践中人民监督员确实特别支持检察工作，热心参与检察机关组织活动。但由于客观条件所限，大部分人民监督员都有繁忙的日常工作，往往提前定好的评议日期，临近之际人民监督员却由于突然的日程变动无法出席，造成评议活动因未达到法定人数而被迫推迟。评议时间尚且无法保证，评议效果更是无从谈起了。此次《办法》第14条、第15条规定“人民检察院……应当在开展监督评议三个工作日前将需要的人数、评议时间、地点以及其他有关事项通知司法行政机关”。最高检《规则》第7条规定“人民检察院……不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限；犯罪嫌疑人在押的，不得因人民监督员的监督而超期羁押”。整套规定看似完美，实则缺乏可操作性。现实问题在于，如果万一出现意外情况，选定的人民监督员就是无法到场出席活动怎么办？这就涉及到检察机关与司法机关相互间配合的问题了，在肯定不能超期羁押这条法律红线以内，如何深化两机关间相互配合，共同完成好人民监督员工作，完善评议活动运行机制，这都需要相关机关出台细则规定。

　　2.保证人民监督员顺利启动监督程序。《规定》第8条第二项规定“当事人……申请启动人民监督员监督程序的，由人民检察院控告检察部门受理”。从该条文内容来看，人民监督员监督程序的启动申请由控告检察部门受理。结合第31条理解，该规定应作广义解释，这里的受理部门应该包括但不限于仅有控告检察部门。因为考虑到实际工作中确实有些在押嫌疑人无父无母、无妻无子、兄弟姐妹亲戚朋友全没有，也没钱请不起律师，文化程度也不高。虽然案件承办部门在第一次讯问或者对其采取强制措施时已告知有关人民监督员监督事项，但当时并未提出申请。对于这些人，唯一能接触到的救济途径应该是刑事执行检察部门，应该允许他们向刑事执行检察部门口头反映申诉请求，由刑事执行检察部门整理成文字材料转交控告检察部门处理。这与第8条第二项规定内容并不冲突，也是对第31条规定的有益补充和完善。

　　3完善人民监督员追责制度。《规定》中仅赋予了人民监督员权利，对人民监督员履行哪些义务，违反义务应承担哪些责任缺乏明确规定，应当予以完善。因为在人民检察院直接受理立案侦查案件监督过程中，案件材料经常会出现一些涉及其他案件的线索和相关领域涉密信息问题，这就要求人民监督员审阅后必须履行保密义务，否则应承担相应的责任。目前做法仅仅局限于要求人民监督员签署《人民监督员保密协议》及《人民监督员须知》，实际并不具有法律约束力。为此应尽快出台相关细则规定，争取早日弥补该漏洞。