司法规范运行视角下的案件精细管理研究

　　李瑞钧 *

　　【摘要】党的十八届四中全会强调，要“完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为”。规范司法作为重中之重成为现阶段检察机关专项整治的突出工作。同时，案件管理改革在司法体制改革大潮中，发挥了加强司法活动监管、提升司法规范水平的积极作用。案件管理改革逐步由初期的集中迈向精细，追求精细管理下规制司法运行成为必然。文章立足检察机关司法不规范的根源，指出案件精细管理对司法规范运行的价值，并进一步寻求案件精细管理的具体构建路径，以期对规范司法运行、全面推进依法治国、全面深化改革有所裨益。

　　【关键词】 规范司法行为；案件管理；精细化

　　党的十八届四中全会强调“规范司法行为，加强对司法活动的监督”。规范司法行为是维护司法公正、增强司法公信力的必然要求，也是确保检察权正确行使、确保法律正确实施的重要抓手。[1]案件管理既是检察机关司法行为的组成部分，又承担着检察机关司法办案的内部监督之责。由上可见，案件管理改革正是司法规范化建设的题中之义。随着案件管理改革的深入，全国各级检察机关相继成立案件管理部门，2014年以来，依托全国检察机关统一业务应用系统，全面实现了案件集中管理。为进一步深化检察改革、全面推进依法治国，以改革初期的“集中管理”为基础，向今后的案件“精细管理”发展，实现在精细管理下规范司法运行成为必然。

　　一、当前检察机关司法不规范的原因

　　    按照法治的内在含义，规范司法行为需要司法机关实施宪法和法律的活动必须遵循“依法司法”的原则，即司法机关在处理具体案件时，必须要依据法律规定，按照法定程序，体现公平正义。[2]尽管近年来我国司法规范化建设不断取得新成绩，但当前司法行为仍存在诸多不规范，经不起群众监督。2014年末，“全国检察机关规范司法行为专项整治工作电视电话会议”明确指出，司法作风问题、违规办案、越权办案、不依法保障当事人合法权利等八个方面的司法不规范突出问题。司法行为不规范有些是顽疾，有些是新形势下制度漏洞引发的新问题。但究其原因，存在共通的影响因素：

　　   (一)司法行为的被关注度不足

　　    一方面基于司法行为的“被动性”：除刑事诉讼外大都奉行“民不告，官不理”的原则，而中国人传统的“厌讼”情结，导致司法机关自身行为的合法性、合理性长期以来被忽视。[3]另一方面源于司法行为的专业性：司法机关的组成人员大部分是受过法学教育的专业人员，司法行为有着一套专业且复杂的流程标准，对于大多数的当事人和普通群众而言是陌生且不易理解的。人们普遍关注的仍是司法行为的结果，只有当结果不如人意时才会倒追司法过程的规范与否。

　　    (二)管理失衡下监督制约力度不强

　　   囿于长期以来“重结果轻过程”的传统思维以及部门主义色彩的局限，纵向的管理极易造成对司法不规范问题的“视而不见”，以至长此以往“顽疾丛生”。比如，公安机关、检察机关为确保在各自的环节均无超期羁押，而存在因自身办案期限届满彼此相互“借时间”的问题。加之横向管理的薄弱使办案部门的司法行为缺少了来自横向的监督制约，时常存在人为性和随意性，自然容易滋生不规范现象。目前案件管理部门还未能完全发挥其管理监督职能，“大内勤”式的模式困境仍需突破。

　　    (三)司法运行过程的行政化弊端明显

　　    受我国高度集中的政治体制的影响，司法权力的运行也采取了行政化运作模式，检察院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。[4]司法独立是司法公正的根本保障，司法若不独立，易导致司法权力根据政治需要等法律之外的标准运行，易使司法运行受到利害关系人影响，难以实现司法公正。

　　二、案件精细管理对司法规范运行的价值

　　案件精细管理系司法管理的一个重要方面，作为检察机关案件管理的创新，是指检察机关的各级管理者，以保障案件质效，规范司法行为，提升司法公信力为目标，遵循诉讼规律和法律监督规律，整合检察机关的内部资源，在管理专业化、系统化、信息化的基础上，通过准确定位、细化节点、确立标准、优化流程、协同配合等手段，实现对办案过程精细控制、促进结果公正高效的新型案件管理体系。案件精细管理的特征，与“精细化管理”殊途同归，亦可用“精、准、细、严”来概括，其囊括了案件管理过程的各个环节。总体概括而言，案件精细管理对司法规范运行具有如下价值：

　　(一)实施案件精细管理有助于明确办案程序，细化操作规范

　　    案件精细管理是检察机关规范司法行为的必然要求。为了保证司法的规范运行，我国制定了许多约束性规范。2010年最高人民检察院出台了《检察机关执法工作基本规范》，标志着检察机关规范化管理的成熟。案件精细管理在现有规范确定的程序、环节、举措和对策的基础上，为更高层次的规范化提供了新的发展平台。[5]

　　    (二)实施案件精细管理完善了检察权运行环节，规范司法办案

　　   案件管理部门设立后，检察机关司法办案活动的全部环节都纳入了案件管理的范畴中。通过案件流转、流程控制、文书检查等重要环节的精细化管理，及时地发现执法过程中不严格、不作为、乱作为等不规范现象，将不规范现象扼杀在初始阶段，保证案件质量，保证司法的合法与公正。

　　(三)实施案件精细管理保证了检务公开质量，促进司法规范

　　近年来，检察机关适应开放、透明、信息化的社会发展趋势，增强主动公开、主动接受监督的意识，不断拓展公开的深度和广度，“倒逼”规范司法。[6]全国检察机关案件信息公开系统上线更是标志着检务公开的制度化，也成为人民群众监督司法规范运行的重要平台。案件精细管理保证了检察机关公开案件信息的质量，保证了人民群众对检察机关司法规范运行的满意度。

　　案件精细管理是检察工作规范运行的重要基础，通过建立科学量化的标准与可操作、易执行的工作程序，可以促进检察机关司法工作的规范运行。[7]通过案件精细管理，使司法活动监管“精细化”，对提升司法规范水平具积极作用。实现案件精细管理，更有助于案件管理工作的周密、准确和客观，有助于检察机关人财物资源的合理配置，从而保障各个司法环节的规范有序运行。[8]

　　三、案件精细管理的具体构建

　　    （一）构建的前提：三化

　　1.专业化

　　检察机关案件管理是对执法办案活动的管理，涉及检察机关各项业务及所有办案程序。案件精细管理，要做到管理专业化和队伍专业化。一方面，案件管理涉及范围之广，事务之繁琐，任务之艰巨，需要一套专业化的管理制度，从流程管理、质量管理、信息统计到案后考评，均须符合办案需求和司法规律；另一方面，作为管理者，应先拥有充足的专业知识，才能尽好管理职责，推进案件精细管理更是对案管人员提出更高要求，不仅要有专业的法学知识，熟练的业务能力，还应掌握管理学、统计学等方面的专业知识。

　　2.系统化

　　系统化理论是现代检察管理系统结构设计和功能安排的切入点。[9]案件管理是一个由案件进出口、流程监控、质量监管、案后评查、统计分析构成的系统工程，是由管理、监督、考核、评估等要素组成放入动态体系。构建精细化的案件管理，必须从整体上把握案件管理的规范化运作机制，统筹全局地认识司法办案的各个环节，将案件管理机构的各项职能串联成一个链条进行系统地思考，建立一个高效运行地案件管理系统及完善的执行机制，充分发挥案件管理效能。

　　3.信息化

　　先进的管理理念和完善的机制运行离不开硬件的保障。案件管理改革是在案件数量不断增加、案件质量要求不断提升的背景下推进的，传统的手工管理方式自然无法满足改革后的案件管理需要。案件管理进一步精细化，对信息化手段的依赖更加突出，因此只有对案件进行网络化、信息化管理才能为案件精细管理铺出新路。未来，在案件精细管理的背景下，应将案件管理的数据全部信息化，包括流程设计的科学设定、监督方法的自动采集、审查过程的自动分析、评价结果的客观行程等环节，以实现案件管理过程及其相应结论的客观公正、科学准确。[10]

　　（二）具体的步骤及方法

　　案件精细管理是一项系统工程，在专业化、系统化、信息化的基础上，通过准确定位、细化节点、确立标准、优化流程、协同配合等手段，使各项工作规范、高效、协同运行，形成一套过程精细控制、结果公正高效的管理体系。

　　1.准确定位

　　实行案件精细管理，首要任务即是进一步科学界定案件管理部门的职能定位和具体职责。案件管理部门是推行案件管理改革以来检察机关新设的内部职能部门，经历了从探索、实行到推广，目前全国各级检察机关全部设立了案件管理机构。修改后的《刑诉规则》和《执法规范》均对案件管理工作的相关内容做出了规定，《最高人民检察院案件管理暂行办法》第2条规定：最高人民检察院案件管理办公室主要承担“案件管理、监督、服务、参谋职能”，明确了案件管理部门的职能定位、工作职责以及工作的重点环节和要求。

　　但是，当前案件管理的职能定位仍需准确把握。实践中，有的检察院案件管理部门仍然局限于“大内勤”式的管理模式无法突破；有的则过多强调监督职能，造成管理过度影响实体办案；有的工作职责与其他业务部门出现交叉出现越权和推诿现象。最常见的是“重管理轻监督”的情况，如流程监控还停留在期限预警、文书纠错的环节，对于后续的处理尚未形成一套明确权威的制度；案件评查次数较少，评查结果的转化得不到有效保障等。同时，也有一些检察院的案件管理职能得到了有效发挥，以笔者所在的天津市人民检察院第一分院为例，自案件管理办公室成立以来采取各种举措，不断完善案件管理制度，严格规范收送案审核，加强流程监控和涉案财物管理，先后组织多次案件质量评查，不断完善统计研判，使案件管理各项职能得以发挥，大大提升了本院的案件管理水平。因此，实施案件精细管理的过程中，案件管理部门应当围绕着“管理、监督、服务、参谋”进一步找准功能定位，切实明确相关权限。

　　2.细化节点

　　细化是指将一项工作按照合理的逻辑结构，分解为若干个组成部门，每个部分再继续分解为若干个更小的部分，分解出来的部分就是一个工作单元。案件管理职能为管理、监督、服务、参谋，具体的工作可以细分为流程管理、动态监督、案件评查、涉案财物管理、数据统计、综合考评、案件查询、律师接待等。其中流程管理又可以继续进行细分为：接受案卷材料，收案审核，受理审查，分案审核，结案审核，移送案卷材料等具体操作节点。

　　由上，案件管理的每一项工作都可以细分为若干小的工作单元。节点细化后，对各级案件管理者而言，既可以一目了然地掌握每个局部事项和细节，做到管理不漏项，又可以从全盘考虑案件管理工作；对具体的案管工作人员而言，既能够明确自己的任务、责任、具体要求，又可以明了组织整体的工作分工；对于案件管理工作整体而言，既有利于建立和改进工作流程，又有利于各项工作环节的时间控制及执行期限的确定。

　　3.确立标准

　　精细管理要以系统的标准为依据。标准化管理的理念是随着世界工业化进程的推进不断发展和普及的。近年来，检察机关已经开始将标准化管理的理念引入检察管理中，如2003年最高人民检察院制定的《人民检察院基层建设纲要》中提出：“修订完善管理制度和工作规范，逐步对各项检察工作实行标准化管理”，《检察机关执法工作基本规范》便是检察业务流程标准化管理的基本文件。

　　    标准化管理是司法规范运行的重要路径，没有统一的标准，就无法对检察机关的执法办案进行纠错、纠偏等进行监督。[11]案件管理涉及具体而复杂的业务工作，如接收案卷、期限预警、出具文书、制作报表等工作都需要客观的标准。案件管理的标准化就是制定各项管理标准。对细化后的案件管理的各个环节和节点设立明确的标准，通过系统梳理现有法律法规、司法解释、业务规范、纪律规定，理顺执法办案工作流程，制定统一、全面、权威的业务规范体系，实施标准化管理。各业务部门、诉讼阶段对案件质量的要求是不同的，因此案件管理标准应细化到如案件受理、立案、侦查终结、批捕、审查起诉各个阶段，对不同阶段的事实、证据、罪名以及侦查起诉的一致性分别制定标准，以充分体现各阶段的标准和具体要求；标准的制定要充分考虑案件的疑难复杂程度、社会影响、法律效果，以及工作纪律、工作作风等方面的规章制度。这些管理标准可以分为业务操作标准、流程管理标准、案件质量标准以及考核评价标准。

　　4.优化流程

　　建立工作流程，并不断地改进优化流程，是精细化管理的基本方法之一。[12]检察机关案件管理工作流程的建立可以参考政府管理中的工作流程设计，大体上可分为四种：线型流程、责任矩阵流程、时间矩阵流程及空间矩阵流程。线型流程是最简单的一种流程，它是将工作、任务细节分为若干个步骤或细节，然后再用流动方向的线条，把各个工作步骤按照先后顺序连接起来；责任矩阵模式是在每个流程环节上，都表明责任人，相比线型流程更容易分析每个环节所受的影响因素；时间矩阵流程，不仅表明了作业的先后次序以及各环节的责任人，还标出每个环节的作业时间和总的活动周期。空间矩阵流程适用于直接服务公民的窗口单位，是用线条按照办事步骤将若干办事地点串联起来，它方便了群众办事，提高了办事效率。

　　案件管理工作涉及了检察机关办案的全部环节，按照以上细化的方法将案件管理工作细分为若干节点后，必须用一套规则和体系将各个节点串联起来，形成固定的工作流程，才能对案件的整体过程进行掌控，以便及时了解案件在不同诉讼环节的进展情况，准确掌握案件在办理过程中的存在的问题，对案件质量进行实施监督。

　　5.协同配合

　　案件精细管理是一项系统工程，强调各部门、各环节、各个员、各工作单元之间，良好地衔接配合，协同动作，从而提高系统整体效能。[13]通过上文所述的精细管理方法，我们将案件管理分为了若干环节，分别由不同的岗位和部门承担一定的案件管理任务，这需要相关人员和部门紧密衔接配合。

　　首先是各环节之间的衔接。流程化的案件管理过程中，各个节点之间必须要有良好的衔接、协调、配合，否则在任何一个环节被卡住，整个流程就难以进行，每个环节的效率高低，都能影响整个流程的效率。其次是各个部门之间的衔接。案件管理机制的改革改变了传统的案件管理模式，扁平化的案件管理模式简化了原有的层层审批的程序，缩短了中间的环节，减少了来自行政化的损耗。但是在案件管理部门设立的初期直至今天，仍然存在着业务部门认为徒增程序，不理解案件部门的情况，因此下一步案件管理部门应当加强与各业务处室的沟通，按照办案规律，不断完善案件管理方法。最后是信息传递的衔接。案件管理部门掌握着全院检察工作的信息搜集、加工、传递工作，通过对数据的分析研判为领导决策以及改善检察工作提供意见建议。而案件管理的每个流程、每个具体的岗位都相当于一个信息中转站，在信息的搜集、整理过程中要确保做到信息的真实性和有效性。

　　   结语：案件管理改革，一方面通过整合内部机构和资源，确保检察机关人、财、物等资源的最优配置，一方面通过减少层级指挥，消解检察人员在执法办案过程中来自内部的干扰，提高执法办案的效率。同时，精细管理对细化和流程化的追求，又容易造成程序的繁琐和各个环节间的过度依赖性，最终影响工作效率。因此，实行案件精细管理要在精细和效率之间找到一个恰当的平衡点。这就需要在精细化管理的过程中，按照实际情况设计精细化程度，更加侧重关键环节的精细管理，同时建立一套衔接有效的机制，保证各环节之间的有效沟通。短期来看，实施案件精细管理难免要牺牲一定的效率，“迟来的正义不是正义”，因此最低的要求是要实现精细化与效率的并重。但长期来看，随着精细化管理模式的展开、方法的熟练运用、机制的完善运行，高效率将成为精细管理的必然结果，从而促进了执法办案高效率和高效益的规范运行。